Modelul optim de reformare a sistemului de pensionare

În ultimii ani scăderea ratei de ocupare, emigrația forței de muncă și îmbătrânirea populației au afectat esențial stabilitatea sistemului iar începând cu anul 2009 deficitul bugetului asigurărilor sociale de stat este subvenţionat prin transferuri directe de la bugetul de stat.

Totodată, în timp ce ponderea cheltuielilor aferente pensiilor este aproape de media din UE, 90% din beneficiari primesc o pensie inferioară minimului de existență, raportul dintre pensia și salariul mediu, în ultimii câțiva ani, variază în jurul nivelului de 26%, nivelul minim admisibil fiind de 40%. Mai mult decât atât, presiunile asupra populației ocupate sunt relevate de raportul foarte scăzut dintre pensionari și contribuabili (aproximativ 1 la 1), nivelului minim considerat sustenabil fiind de 1 la 4.

Adrian LUPUŞOR, Expert-Grup

Natalitatea scăzută și accelerarea fenomenului de îmbătrânire a populației constituie principalele riscuri pentru sustenabilitatea pe termen lung a actualului sistem de asigurări sociale de stat. De fapt, riscurile respective sunt comune întregii regiuni, iar majoritatea țărilor din vecinătate au recurs sau planifică să recurgă în viitorul apropiat la un șir de măsuri pentru a evita colapsul sistemelor de pensionare. Acestea se referă la majorarea vârstei de pensionare, eliminarea diverselor beneficii pentru unele categorii precum și dezvoltarea pilonilor suplimentari de pensii.

Guvernul recunoaște problema în cauză iar viziunea strategică oficială privind reformarea fondului public de pensii prevede modernizarea actualului sistem solidar, precum și analiza oportunității implementării pilonului 2 – bazat pe principiul de acumulare a contribuțiilor. Totodată, elaborarea unei noi legi privind fondurile de pensii facultative care are drept scop dezvoltarea pilonului 3 de pensii figurează în cadrul planului de acțiuni Uniunea Europeană – Republica Moldova. Mai mult decât atât, nereformarea actualului sistem ar putea periclita în viitorul apropiat întregul proces integraționist al țării noastre, deoarece creșterea continuă a deficitului fondului public de pensii constituie o datorie implicită de stat și, respectiv, poate submina stabilitatea finanțelor publice.

PROGNOZE DEMOGRAFICE ȘI CONTEXTUL REGIONAL

Evoluția structurii pe vârste a populației din ultimii ani relevă o înrăutățire constantă a situației demografice.

În perioada 2000-2012, raportul dintre persoanele cu vârsta aptă de muncă și cele care au depășit vârsta de 60 de ani s-a redus de la 13,6 în 2000 tocmai până la 4,6 în 2012. Totodată s-a diminuat drastic şi rata de ocupare (de la 54,8% la 39,4% în perioada 2000-2011).

Însă, dacă evoluțiile din trecut sunt îngrijorătoare, cele așteptate sunt de-a dreptul alarmante. Astfel, în perioada 2000-2012, ponderea persoanelor cu vârsta de până la 19 ani a scăzut de la 33,2% până la 23,7%, subminând pe termen mediu și lung baza impozabilă a fondului public de pensii. Mai mult decât atât, conform prognozelor Expert-Grup, rata de îmbătrânire a populației urmează să crească până la 17,7% în 2020, iar până în 2050 circa 1/3 din populația Republicii Moldova va avea vârsta de peste 60 de ani. Pe de altă parte, ponderea populației de la 0 la 19 ani va coborî până la 21,8% în 2020 și până la 16,5% în 2050. Până în 2020, numărul total al populaţiei se va reduce cu circa 120 mii persoane, iar până în 2050 – cu circa 900 mii persoane.

Îmbătrânirea populaţiei nu este caracteristică doar Republicii Moldova, fenomenele de îmbătrânire a populației, scăderea natalității și sporul natural negativ fiind observate în toate țările din regiune.

Totuși, ceea ce distinge țara noastră de tendințele regionale este rapiditatea agravării situației demografice, cauza principală fiind înaintarea în vârstă a persoanelor născute în timpul exploziilor demografice de după cel de-al doilea război mondial și a celei din anii ’80, care nu vor putea fi compensate de o rată suficientă a natalității.

În cele din urmă, Republica Moldova va înregistra unul din cele mai pronunțate sporuri negative din regiune. Astfel, în comparație cu situația din 2012 populația totală a țării se va comprima cu circa 3,3% până în 2020, cu 8,8% până în 2030, iar până în 2050 numărul total va diminua cu un sfert.

NOTA DE PLATA PENTRU MENȚINEREA ACTUALULUI SISTEM DE PENSII

Drept urmare, pe de o parte, îmbătrânirea populației amplifică pasivele fondului de pensii, sporind, de la un an la altul, obligațiile de plată față de persoanele care ating limita de pensionare iar pe de altă parte, rata insuficientă a natalității erodează pe termen mediu și lung activele fondului din cauza diminuării numărului de contribuabili.

Diferența rezultată este plătită, în mod evident, din contul contribuabililor. Astfel, începând cu anul 2009 de la bugetul de stat sunt alocate anual resurse suplimentare exclusiv pentru acoperirea deficitului bugetului asigurărilor sociale de stat (BASS), iar pentru 2012 acestea sunt planificate în volum de 950,8 mil. lei sau cu 17,9% mai mult față de anul precedent.

La momentul actual, circa 1,1 contribuabili la BASS întrețin 1 pensionar pentru limită de vârstă, în timp ce un nivel minim necesar pentru asigurarea funcționării normale a sistemului PAYG este de circa 1 la 4.

Trebuie de remarcăm, însă, că rata de dependență este amplificată de numărul mare de scutiri de care dispun anumite categorii de contribuabili (ex: angajații din sectorul agricol).

Totuși, nota de plată pentru menținerea actualului sistem nu include doar creșterea poverii asupra populației ocupate și costurile de oportunitate asociate cu transferurile de la bugetul de stat care puteau fi utilizate la finanțarea eventualelor proiecte infrastructurale. Prețul ineficienței de funcționare a sistemului este plătit nemijlocit și de pensionari. Astfel, raportul dintre pensia și salariul mediu, pe parcursul ultimilor ani fluctuează în jurul nivelului de 26%, fiind net inferior nivelului minim recomandat de 40%, precum și a valorilor înregistrate în alte state din regiune.

Şi acesta urmează să scadă până la circa 14% în 2049, fapt determinat în mod direct de mecanismul de indexare a pensiilor care se aplică în baza mediei aritmetice dintre creșterea salariului nominal și a indicelui prețurilor de consum. Astfel, odată ce salariul nominal creşte, de obicei, mai repede decât inflația, creșterea pensiei medii este mereu sub majorarea salariului mediu pe economie.

Astfel, actualul sistem de pensionare nu își exercită funcția de bază, care presupune menţinerea nivelului de trai în perioada post-activă la un nivel apropiat celui din perioada activă, pensionarii din Republica Moldova figurând mereu printre categoriile de populație cu risc maxim de sărăcie. Peste 90% din ei au pensii inferioare minimului de existență.

Cu toate acestea, cheltuielile finanțate direct din bugetul asigurărilor sociale de stat, la finele anului 2011, constituiau 9,2% din PIB, fiind la un nivel apropiat mediei din UE.

Povara sistemului public de pensii asupra economiei naționale urmează să crească în perioadele următoare pe măsura îmbătrânirii populației și diminuării ponderii populației cu vârsta aptă de muncă.

Prin urmare, în lipsa unor reforme de substanță a sistemului public de pensii, deficitul BASS va continua să se majoreze din cauza creșterii obligațiunilor de plată față de pensionari în paralel cu erodarea bazei impozabile. Aceasta va crea presiuni suplimentare și asupra bugetului de stat și, respectiv, asupra contribuabililor, din contul cărora va fi acoperit deficitul creat.

POATE FI SUSTENABIL FONDUL PUBLIC DE PENSII ÎN LIPSA REFORMELOR?

Evident, fondul public de pensii nu poate funcționa permanent în regim deficitar, având în vedere diminuarea continuă a încrederii populației în sistemul respectiv și alimentarea motivațiilor de evaziune fiscală. În plus, finanțarea deficitului BASS prin intermediul transferurilor de la bugetul de stat creează importante costuri de oportunitate, iar pe termen lung pune în pericol stabilitatea sistemului de finanțe publice și determină vulnerabilitatea acestuia la eventualele șocuri economice.

Totodată, fondul public de pensii, în formula actuală, poate fi considerat nesustenabil pe termen lung din cauza incapacității acestuia de a face față creșterii din viitor a obligațiunilor de plată față de pensionari fără a apela la surse externe de finanțare

CARE POT FI OPȚIUNILE DE REFORMĂ?

Nesustenabilitatea pe termen lung a sistemului în formula actuală nu este o sentință pentru fondul public de pensii din Moldova, ci mai curând o diagnoză a unei boli care poate fi tratată. Creșterea prognozată a obligațiunilor de plată ale BASS poate fi interpretată drept o datorie publică implicită, povara căreia poate fi diminuată cu ajutorul unei reforme complexe a sistemului public de pensii. Spectrul opțiunilor de reformă variază de la unele ajustări parametrice introduse în ultimul timp, în special, în țările dezvoltate (creșterea vârstei de pensionare, reducerea facilităților etc.) la cele sistemice prin dezvoltarea pilonului 2 (bazat pe acumulări) aplicate în România, Bulgaria, Ungaria, Polonia, Slovacia, țările baltice și altele.

Creșterea vârstei de pensionare

Aceasta este, probabil, cea mai directă metodă privind diminuarea numărul pensionarilor, în paralel cu creșterea numărului contribuabililor și, respectiv, atenuarea presiunilor asupra fondului public de pensii. Deși este extrem de nepopulară din punct de vedere politic, efectul măsurii respective este imediat și, în anumite situații, ar putea servi drept o soluție viabilă pentru consolidarea solvabilității sistemului de pensii. Totuși, oportunitatea majorării vârstei de pensionare depinde în mod direct de speranța de viață a vârstnicilor și vârsta actuală de pensionare. Reforma nu trebuie să restrângă esențial perioada de viață post-activă. Deşi vârsta oficială de pensionare în Moldova este una din cele mai mici din regiune, speranța de viață la 60 de ani este la fel net inferioară vecinilor.

Astfel, deși sistemul actual pare a fi destul de generos, permițând cetățenilor moldoveni să se pensioneze relativ timpuriu, diferența dintre speranța de viață la 60 de ani și vârsta oficială de pensionare este inferioară țărilor din regiune pentru bărbați și la nivelul mediei pentru femei. Drept urmare, potențialul unei eventuale majorări a limitei de vârstă pentru pensionare este destul de limitat, în special pentru bărbați, deoarece aceasta va diminua și mai mult din puținii ani în care aceștia pot beneficia de pensie. Totuși, majorarea limitei de vârstă în următorii ani va fi motivată de nesustenabilitatea pe termen lung a sistemului de pensii, precum și de valul de reforme parametrice din țările vecine unde vârsta de pensionare ar putea crește, în medie, până la 65 de ani pentru bărbați și circa 63 de ani pentru femei.

Însă, chiar și o asemenea reformă nu va soluționa definitiv problema solvabilității sistemului moldovenesc de pensionare. Spre exemplu, în cazul în care Guvernul va decide să majoreze treptat până în 2015 vârsta până la 60 de ani pentru femei și 65 de ani pentru bărbați, balanța inter-temporală a fondului de pensii estimată până în 2050 va rămâne oricum negativă (circa 1,1 miliarde lei). Potrivit estimărilor, impactul este vizibil doar pe termen scurt și mediu, BASS înregistrând un surplus până în 2020 după care bugetul va intra din nou în deficit.

Modelarea unei alte opțiuni de reformă, și anume alinierea vârstei de pensionare pentru femei și bărbați la 63 de ani, la fel, se va solda cu un deficit inter-temporal al bugetului de asigurări sociale de stat, estimat la circa 450 mil. lei. Fondul public de pensii va rămâne insolvabil pe termen lung chiar și în urma unor majorării substanțiale ale vârstei de pensionare. Cu toate acestea, impactul vizibil și imediat al acestor măsuri asupra BASS denotă faptul că implementarea unei reforme parametrice similare merită a fi luată în considerație în comun cu un șir de măsuri suplimentare menite să asigure durabilitatea sistemului de pensii.

Majorarea cuantumului contribuțiilor de asigurări sociale de stat

La moment, cuantumul total al contribuțiilor la bugetul asigurărilor sociale de stat în Republica Moldova constituie 29% (23% din partea angajatorului și 6% din partea angajatului). Acesta este inferior multor state din regiune ceea ce relevă un anumit potențial pentru majorarea contribuției prin ajustarea acesteia la media regională și sporirea veniturilor la BASS. Însă cealaltă fațetă a monedei ține de alimentarea riscului evaziunii fiscale: diminuarea acumulărilor în rezultatul creșterii presiunii fiscale și, respectiv, erodării bazei impozabile. Riscul respectiv devine și mai relevant dacă luăm în calcul practica foarte răspândită a plății „salariilor în plic” în Moldova, fapt confirmat și de recentul raport al Curții de Conturi.

Prin urmare, majorarea cuantumului contribuției sociale trebuie să aibă loc numai după o îmbunătățire substanțială a administrării procesului de colectare, precum și o transparentizare a întregului sistem de asigurări sociale din Moldova. Simularea creșterii treptate a cuantumului contribuției cu câte 1 p.p. pentru angajat și angajator relevă o anumită diminuare a deficitului BASS, însă aceasta nu contribuie la echilibrarea sistemului pe termen lung. Prin urmare, la fel ca și opțiunea majorării vârstei de pensionare, o asemenea modificare parametrică nu soluționează definitiv problema insolvabilității fondului public de pensii. Respectiv, aceasta poate fi implementată doar în paralel cu un șir de alte măsuri în acest sens.

Ameliorarea climatului investițional

Presiunile asupra fondului public de pensii pot fi atenuate nu neapărat doar prin măsuri nepopulare. O accelerare a ratei reale de creștere a salariului de la 3% până în 2040 și 2% până în 2050 la 4% până în 2040 și 3% până în 2050 urmează să reducă de circa două ori deficitul bugetului de asigurări sociale de stat. Prin urmare, sustenabilitatea sistemului public de pensii depinde în mare măsură de nivelul veniturilor populației care, la rândul lor, sunt determinate de calitatea climatului investițional.

Un alt efect palpabil asupra stabilității sistemului de pensionare obținut în urma îmbunătățirii climatului de afaceri ține de creșterea ratei de ocupare a forței de muncă și, respectiv, a bazei impozabile pentru încasările în fondului de pensii. Conform estimărilor, o dublare a ponderii populației economic active care contribuie efectiv la sistemul de pensionare până în anul 2050 poate echilibra deficitul BASS. Însă, evident, aceasta necesită un efort consistent din partea Guvernului în direcția ameliorării climatului de afaceri autohton.

Crearea și dezvoltarea „pilonului 2” de pensii

Potrivit experienței țărilor din regiune, principala măsură care ar putea consolida pe termen lung a sistemul de pensii este crearea pilonilor suplimentari. Aceasta presupune ca o parte din contribuțiile plătite în sistemul redistributiv (pilonul 1) să fie direcționate către un sistem bazat pe acumulare (pilonul 2). În rezultat, resursele respective nu sunt redirecționate imediat pentru prestațiile pentru asigurări sociale, ci sunt depozitate în conturile individuale ale contribuabililor, investite în instrumente financiare sigure și rambursate la atingerea vârstei de pensionare. De regulă, participarea la pilonul doi este obligatorie pentru persoanele mai tinere și facultativă pentru cele cu vârsta mai înaintată. În majoritatea țărilor, acest sistem de pensionare mai este sprijinit de un al treilea pilon: pensii private facultative. Totuși, principalele efecte ale reformei sistemelor de pensionare sunt datorate anume creării și dezvoltării pilonului doi.

Cuantumul contribuțiilor defalcate în sistemele cumulative (pilonul 2) în majoritatea țărilor este relativ mic în comparație cu cele vărsate în sistemul redistributiv (pilonul 1). Cu toate acestea, principala dificultate a reformei respective constă în deficitul de lichidități apărut odată cu sustragerea unei părți a resurselor de la sistemul solidar (în loc să fie utilizate pentru onorarea obligațiunilor de plată față de actualii pensionari, acestea sunt păstrate în conturile individuale ale contribuabililor). Prin urmare, o asemenea reformă necesită surse suplimentare de finanțare pentru acoperirea deficitului respectiv, care sunt mobilizate, de regulă prin intermediul câtorva pârghii: majorarea unor tipuri de impozite; majorarea limitei de vârstă pentru pensionare; privatizări; emiterea obligațiunilor de stat pe termen lung; contractarea unor credite externe de la organismele financiare internaționale. Însă trebuie să remarcăm că, deși introducerea pilonului 2, pe termen scurt și mediu, va duce la majorarea deficitul pilonului 1, pe termen lung presiunile asupra sistemului PAYG vor diminua substanțial. Astfel, dacă din momentul implementării reformei și pentru următorii 20-25 de ani ambele piloane partajează doar contribuțiile, după această perioadă sunt partajate și cheltuielile aferente pensiilor.

Introducerea pilonului 2 de pensii necesită o finanțare substanțială pentru primele 3-4 decenii de funcționare. Volumul de lichidități necesare pentru acoperirea deficitul creat la primul an de reformă este estimat la circa 600 mil. lei, care, de la an la an, crește până la 1,1 miliarde lei în 2020, 1,8 miliarde lei în 2025 și 2,9 miliarde lei în 2030. Pentru a menține stabilitatea sistemului de finanțe publice autohton și a nu crea costuri de oportunitate prin apelarea la resursele publice sau la cele împrumutate, o asemenea reformă trebuie contrabalansată prin alte acțiuni menite să diminueze presiunile asupra fondului public de pensii.